Кризис системы саморегулирования в строительном комплексе России и пути его преодоления

Своими размышлениями о недостатках и перспективах действующей системы саморегулирования со СРОпорталом в авторской статье поделился вице-президент, директор Санкт-Петербургского Союза строительных компаний, Почетный строитель России, Заслуженный экономист РФ, Почетный академик РАН, д.э.н., профессор Лев Каплан.

История возникновения и развития саморегулирования в строительстве насчитывает более 5 лет. Изначально широко обсуждался проект закона Российской Федерации «О саморегулируемых организациях», который, в конечном счете, был принят в 1 декабря 2007 года под №315-ФЗ. В этом законе сформулированы основные принципы саморегулирования: «Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил». Таким образом, изначально предполагалось, что различного рода компании объединяются в целях самоорганизации, самоуправления и саморегулирования.

К сожалению, в федеральном законе № 148-ФЗ, который ввел обязательное саморегулирование в сфере изысканий, проектирования и строительства, осталась только последняя функция, да и то в извращенном виде. По существу, все саморегулирование свелось к чисто технической функции выдачи допусков к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства и контроля за их соблюдением. Кроме того, в этом законе явно преувеличены роль и значение национальных объединений: НОИЗ, НОП, НОСТРОЙ. Создается впечатление, что разработчики этого закона были в основном озабочены созданием комфортной среды для себя.

Таким образом, первые две важнейшие функции, т.е. самоорганизация и самоуправление, остались нереализованными. Появились две параллельные общественные системы в строительном комплексе: Российский союз строителей и его региональные подразделения (на базе которых возникли многие СРО) и созданные национальные объединения. Это явилось основой бесконечных споров о том, кто важнее, нужнее, авторитетнее и т.п.

Под самоорганизацией и самоуправлением мы понимаем тесное деловое сотрудничество между компаниями, входящими в то или иное объединение; проведение самостоятельной политики в данном случае в сфере строительства; решение проблем своевременных взаимных расчетов за выполненные работы и оказанные услуги; последовательное сокращение функций государственных органов, неприемлемых в рыночной экономике, особенно отдаление от региональных органов власти, которые во многих случаях беспардонно вмешиваются в дела общественных организаций. Важнейшей задачей является проблема повышения качества работ и продукции, внедрение инновационных технологий и материалов, проведение различного рода семинаров, конференций, круглых столов и т.п. Между тем, в уставах большинства СРО ничего этого не предусмотрено. Более того, появились саморегулируемые организации, в которых состоят тысячи членов, причем зачастую – из самых разных регионов страны. Примером тому может служить «МОС» (Московское объединение строителей) и целый ряд других СРО. Совершенно очевидно, что компании, входящие в такие СРО, ничего не знают друг о друге, но обязаны создавать единый компенсационный фонд и нести субсидиарную ответственность друг за друга. Я считаю, что необходимо законодательно установить не только нижний порог количества членов СРО, но и максимальное число членов в каждой саморегулируемой организации, например, не более 300.

Одним из крупнейших недостатков действующей системы саморегулирования в строительстве является искусственное разделение компаний на изыскательские, проектные и строительные. Поскольку до 70% строительных компаний осуществляют функции как проектирования, так и строительства, а многие проектные организации ведут изыскательские работы, компании вынуждены состоять сразу в нескольких СРО для получения соответствующих допусков. И, вместе с тем, из системы саморегулирования исключена такие важнейшие составляющие строительного комплекса как производство строительных материалов и конструкций, строительный транспорт, производство строительной техники и т.п. Между тем, очевидно, что безопасность строительства во многом зависит от надежности и качества этих сегментов рынка.

Таким образом, в лице национальных объединений появились «общественные министерства», которые пытаются установить контроль за СРО, которыми они были созданы. В законе № 315-ФЗ и в первоначальных вариантах закона о саморегулировании в строительстве было предусмотрено добровольное вхождение региональных СРО в национальное объединение. При этом было установлено, что такие объединения могут образовываться лишь в том случае, если в него вступило не менее 2/3 СРО данного профиля от их общего количества. На моей памяти, еще в самом начале появления некоммерческих партнерств, создаваемых с целью саморегулирования, в начале 2009 года была развита бурная деятельность по созданию национального объединения строителей, хотя в то время было зарегистрировано не более 50 СРО. В последующих редакциях закона было введено обязательное членство СРО в национальных объединениях, что противоречит антимонопольному законодательству и привело к отторжению аппарата национальных объединений от региональных СРО и, особенно, от предпринимательских структур.

Вся система саморегулирования в строительной сфере очень напоминает океан, где наверху бушуют волны, кипят страсти, а внизу, в толще океана, не только тишина, но и недовольство обязательными чрезмерными взносами, недостаточно эффективной деятельностью «верхов» и практической бесполезностью для компаний строительного комплекса этого института, в том виде, в котором он создан. В результате, в Российской Федерации накоплены десятки миллиардов рублей, аккумулированных в компенсационных фондах, которые крутятся в коммерческих банках и из которых ни рубля не израсходовано на нужды строительного комплекса.

Приведем данные по Санкт-Петербургу. В городе создано 66 СРО, в том числе 30 в сфере строительства, 28 – в проектировании и 8 – в изысканиях. Всего в Северо-Западном федеральном округе действует 85 СРО. В СРО, зарегистрированных в Санкт-Петербурге и Ленинградской области, сумма компенсационных фондов составляет более 11 млрд рублей, а ежемесячные членские взносы превышают 200 млн рублей. Огромные средства, получаемые от членских взносов, тратятся, в основном, не только на содержание аппаратов региональных СРО, но и «съедаются» аппаратом национальных объединений. Поэтому остро назрела проблема перераспределения финансовых потоков. Особенно страдают от непосильного бремени компании малого и даже среднего бизнеса, которые вынуждены содержать СРО в одинаковом размере с крупными компаниями. На последнем съезде Российского союза строителей прозвучали данные о том, что из 260 тысяч компаний строительного комплекса после перехода на саморегулирование осталось порядка 120 тысяч, причем это преподносилось как достижение. Между тем, наряду с ликвидацией всякого рода посреднических фирм с рынка вынуждены были уйти десятки тысяч компаний малого и среднего строительного бизнеса. В результате нанесен огромный вред развитию конкуренции в строительном комплексе, сдерживается появление среднего класса и, следовательно, гражданского общества в России.

На волне обязательного вступления в саморегулируемые организации появилось значительное количество так называемых «коммерческих» СРО, которые не скрываясь торгуют допусками, не соблюдая никаких требований ни о компенсационных фондах, ни о наличии соответствующих специалистов, ни другие требованиями закона. При этом никто практически не может справиться с этой проблемой, рождающей коррупцию и подрывающей авторитет всей системы саморегулирования.

До сих пор так и не решен вопрос, кто должен контролировать СРО. С одной стороны, контроль со стороны Ростехнадзора носит уведомительный характер, начавшиеся в 2010 году проверки практически прекратились, поскольку у Ростехнадзора имеется много других важных функций, а Министерство регионального развития и созданное Федеральное агентство по строительству и ЖКХ практически самоустранились от этой работы.

Таким образом, можно констатировать, что созданная система саморегулирования в строительстве находится в глубоком кризисе, основной причиной которого является несоблюдение принципов, предусмотренных в базовом законе о саморегулировании в России. В принципе, предполагавшаяся замена государственного регулирования на общественное практически ничего не дала строителям. Прежняя система лицензирования, на основе критики которой и было введено саморегулирование, имело один существенный недостаток: государственные органы лицензирования, выдавая лицензии, не имели права контроля их выполнения. Необходимо отметить, что затраты на получения лицензий были многократно ниже, чем сегодняшние затраты от членства в СРО. Вместо государственных структур появились общественные, только с существенными отличиями: во-первых, раньше их содержало государство, а теперь – компании, во-вторых, заработная плата «общественных чиновников» многократно превышает заработную плату госслужащих в лицензировании и, в-третьих – коррупция в этой сфере так и не изжита. Следует отметить, что многие люди из системы лицензирования перекочевали в руководители СРО и безбедно существуют.

Если возврат к системе лицензирования по определенным причинам в настоящее время невозможен и нецелесообразен, то остается только один путь – коренное изменение действующей системы саморегулирования в строительном комплексе.

Возникают извечные российские вопросы «кто виноват?» и «что делать?». Очевидно, виноваты те, кто лоббировал под себя законодательство по саморегулированию в строительстве и выхолостил сущность этой системы. Главный вопрос, что делать в ближайшее время. Прежде всего, необходимо подготовить с участием широкой общественности и внести в Государственную Думу новый законопроект, а также проследить за тем, чтобы его не исказили в процессе обсуждения, как это произошло в свое время с действующим законом. В новом законе необходимо отразить то, что было задумано изначально, а именно:

1. Коренным образом изменить содержание понятия саморегулирования, т.е. приведение его в соответствие с п.1 ст.2 федерального закона № 315-ФЗ от 01.12.2007. Иными словами, СРО должны быть наделены функциями самоорганизации и самоуправления, о которых говорилось выше.
2. Предусмотреть возможность вариантов соединения изысканий и проектирования, а также проектирования и строительства.
3. Включить в сферу закона компании промышленности строительных материалов и конструкций и других элементов строительного комплекса.
4. Установить максимальное число членов СРО.
5. Пересмотреть функции национальных объединений, которые должны сосредоточиться на разработке нормативных и методических материалов. Предусмотреть возможность создания альтернативных национальных объединений на основе добровольного вступления в них компаний с учетом эффективности их деятельности, а также добровольного выхода из них. Также следует четко разделить финансовые ресурсы между национальными и региональными объединениями СРО.
6. Предусмотреть возможность использования компенсационных фондов для получения банковских гарантий в тех банках, где они размещены, а также значительно расширить возможности использования компенсационных фондов.
7. Четко установить, какой уполномоченный орган Российской Федерации взаимодействует со СРО в строительстве, в том числе имеет право прекратить деятельность СРО, нарушающей закон. Полагаю, что таким уполномоченным органом должно стать Федеральное агентство по строительству и ЖКХ.
8. Запретить изменять перечень работ влияющих на безопасность строительства, как минимум в течение двух-трех лет.
9. Дифференцировать размеры взносов в компенсационные фонды для компаний малого, среднего и крупного строительного бизнеса и привести размеры существующих взносов в соответствие с новым законом.

В перспективе, в случае наделения СРО функциями самоорганизации и самоуправления, возможно создание единой системы общественных организаций в строительном комплексе, исключив существующее дублирование.